Come funziona l’ente locale?

Gabriele Serena risponde alle domande dei lettori di Popolo e Libertà

 Appuntamento mensile con la pagina dedicata ai Comuni. L’esperto Gabriele Serena risponde alle domande dei lettori. Per rivolgere questioni puntuali al nostro esperto potete scrivere all’indirizzo redazione@popolo-liberta.ch o Redazione Popolo e Libertà, cp 1570, 6501 Bellinzona.

La stampa ha dato recentemente risalto a situazioni secondo le quali i municipali o i loro congiunti svolgono o hanno svolto mandati o prestazioni a favore del loro Comune. In un caso è pure emersa una difesa di questa situazione data dal fatto che il costo sarebbe economicamente più interessante per il Comune, dunque a vantaggio dei contribuenti.
La materia è regolata dall’art. 101 LOC (divieto di prestazione) il quale si esprime in modo chiaro: un municipale non può assumere, né direttamente né indirettamente (ad esempio a favore del coniuge, del figlio o della ditta nella quale riveste carica di responsabilità o è membro del CdA) lavori, forniture o mandati a favore del Comune. La norma è diretta ad evitare che un membro dell’esecutivo comunale possa avvalersi della sua privilegiata situazione personale di cui fruisce in seno al collegio del quale fa parte, per conseguire vantaggi economici. Questa esclusione intende eliminare per evidenti motivi di pubblico interesse e di credibilità, eventuali influenze nel processo decisionale che porta all’affidamento del mandato. L’aspetto ha rilevanza di credibilità e correttezza e deve essere rigorosamente ossequiato a prescindere dall’entità pecuniaria.
Il caso è diverso allorquando il mandato è stato deliberato prima che l’interessato sia stato eletto in Municipio: in questo caso - a tutela dei diritti acquisiti - la prassi legittima che si porti a termine il mandato conferito prima dell’entrata in carica, ciò rigorosamente limitato tuttavia a quanto assegnato in precedenza, escludendo dunque l’assunzione di nuovi incarichi. Ad esempio se un a un progettista è stato conferito il mandato di allestire un progetto di massima per la realizzazione di un centro sportivo è corretto che possa portare a termine i proprio lavoro, ritenuto che non potrà successivamente ottenere il mandato per l’esecuzione del progetto definitivo o per la direzione lavori (Conoscere per deliberare III-92 pagina 43-44)
Infine, a nostro parere, non regge la difesa secondo la quale la prestazione offerta dal municipale potrebbe essere economicamente favorevole per il Comune rispetto ad altre ditte o studi : ammettere questa situazione, oltre che garantire impropriamente al municipale una situazione di privilegio anche nei rapporti con il Municipio-committente del quale lui stesso ne fa parte, significherebbe anche rafforzare la voce di chi si limita a sostenere che le persone desiderano essere elette in municipio esclusivamente per i loro interessi e non per quelli della comunità. In sostanza l’art. 101 non è solo una norma (che disciplina il predetto divieto di prestazione) ma anche un principio etico. La legge è chiara, è conosciuta prima di assumere la carica e va semplicemente ossequiata, senza se e senza ma.

Nel mio Comune stanno allestendo la revisione del piano regolatore. Alcuni municipali sono proprietari di terreni e dunque potrebbero essere privilegiati per l’attribuzione dei loro fondi in zona edificabile: la situazione mi sembra poco corretta.
Occorre principalmente osservare che la competenza di adottare il piano regolatore è del Consiglio comunale (art. 13 LOC) e che dunque il Municipio ha il compito di allestire la proposta di revisione ma non ha facoltà di decisione finale. Il Municipio propone, il Consiglio comunale adotta, il Consiglio di Stato approva.
Ciò premesso occorre ricondurre l’aspetto all’art. 100 LOC (collisioni di interesse) che è stato oggetto di modifica con la nuova LOC e che prevede che un membro del municipio non può essere presente alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello dei suoi parenti secondo l’art. 83 LOC. La recente modifica (cpv. 2 - nuovo) indica che la collisione non si applica in sede di procedura di revisione totale del piano regolatore, escluse le deliberazioni su singoli aspetti. In sostanza è ora precisato che la collisione sussiste per modifiche puntuali e ristrette del piano regolatore che concernono direttamente gli interessi personali privati dei municipali, rispettivamente in sede di revisione generale quando si tratta di decidere preliminarmente singoli aspetti. Tocca evidentemente ai municipali e in particolare al sindaco valutare caso per caso, sulla base dell’oggetto preciso, se vi sono o meno gli estremi della collisione, a mio giudizio - in situazioni di dubbio - in modo comunque restrittivo.
Nella procedura di adozione del piano regolatore regolata dalla LALPT è ammessa la presentazione di ricorsi: in questo caso davanti ad un ricorso di un municipale a difesa del suo terreno a dunque a difesa dei suoi interessi privati, occorre determinare una collisione e dunque il membro dell’esecutivo non può essere presente alla discussione e alla deliberazione sull’oggetto (vedi ad esempio le osservazioni del Municipio sul ricorso).

Ho un rustico in Leventina dove trascorro il mio tempo libero. Ho inoltrato una notifica al Municipio per posa di un semplice box prefabbricato aperto sui lati da utilizzare quale posteggio così da proteggere la mia auto in particolare quando nevica. Il Municipio mi ha chiesto di presentare una domanda di costruzione completa. La richiesta mi sembra eccessiva.
Se il fondo nel quale intende realizzare il posteggio coperto è ubicato aldifuori della zona edificabile la richiesta del Comune è corretta. Se è vero che la costruzione indicata potrebbe essere considerata quale costruzione accessoria e dunque ammessa dalla procedura della notifica, l’art. 6 RLE prescrive che qualsiasi intervento situato aldifuori della zona edificabile deve essere sottoposto alla procedura ordinaria, dunque con la presentazione di una domanda di costruzione completa.

Con l’entrata in vigore della nuova LOC bisogna procedere a una revisione del regolamento comunale. Quali sono i punti principali che dovranno essere considerati nella revisione a livello comunale?
Con l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2009 dell’ultima revisione della LOC, i Comuni sono chiamati a chinarsi sul loro regolamento comunale, questo alfine di disporre di un testo aggiornato e completo, tenendo conto dell’autonomia residua conferita al Comune anche dalla Costituzione cantonale.
Il Regolamento comunale, pur statuendo sugli aspetti locali, deve correlarsi con le prescrizioni date alla Legge Organica Comunale senza per questo riprenderla in modo integrale. Ammettere il contrario significherebbe ridurre l’impegno ad un semplice lavoro di copiatura, senza significato alcuno.

Occorre invece entrare nel merito degli adeguamenti formale e di quelli conoscitivi: i primi interessano le modifiche o le abrogazioni intervenute a seguito della modifica della LOC o di revisioni di altre leggi direttamente ad essa connesse, i secondi dovranno tenere conto della specificità e dell’importanza che questo testo riveste anche nei riguardi della cittadinanza: a conferma di questo intendimento andranno considerate alcune formulazioni che hanno valore informativo ed esplicativo non solo per gli attuali municipali o i consiglieri comunali ma per tutta la cittadinanza. Andranno altresì indicati alcuni aspetti funzionali e procedurali, laddove essi sono di riconosciuta importanza generale o sono sovente fonte di richieste o di occorrenze applicative. Questo permetterà di allestire un testo che faciliti per quanto possibile l’immediata comprensione tramite la consultazione di un solo testo e di verificare la LOC e i suoi regolamenti (quello di applicazione e quello sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei Comuni) principalmente per gli aspetti prettamente tecnici o giuridici.
Sarà ad esempio particolarmente importante entrare nel merito:

a) delle competenze delegate al Municipio.
Uno degli aspetti principali già contenuti nel progetto di revisione della LOC del 2000 riguarda certamente la decisione di riconsiderare l’assetto normativo che disciplina l’autonomia decisionale del Municipio, poi confermato e ampliato nella recente revisione. La gestione moderna della cosa pubblica conduce inevitabilmente ad accrescere le sollecitazioni decisionali all’indirizzo dell’organo Esecutivo comunale. Quest’ultimo è in effetti confrontato a problematiche gestionali per molti aspetti similari a quelle di un consiglio di amministrazione o della direzione generale di una società privata. Come ignorare infatti che il crescere del bisogno di servizi manifestato dalle collettività locali, comporta il complicarsi dell’attività di preparazione della decisione, con conseguente allungamento dei tempi di trattazione delle varie problematiche, cui deve aggiungersi il rispetto delle procedure che impongono di richiedere le necessarie autorizzazioni soggette all’approvazione del Consiglio comunale.
Ciò non risponde al bisogno di celerità decisionale richiesto dai rapporti con la cittadinanza, l’utenza e con l’economia privata. A livello di ripartizione di competenze è giusto rilevare come oggi il Municipio sia eccessivamente vincolato dalla Legge all’ottenimento di preventive autorizzazioni da parte del Legislativo, anche per l’impiego di limitati esborsi finanziari di gestione corrente o d’investimento.
Questo determina l’estrema difficoltà legata al fatto di dover pianificare nel dettaglio e con largo anticipo degli esborsi legati ad interventi, studi, impegni nel campo ambientale, nella manutenzione delle infrastrutture, ecc. che sono soggetti a variabili nel corso dell’esercizio perché legati ad avvenimenti o contingenze particolari. I timori che potrebbero celarsi dietro il non riconoscere all’organo esecutivo una maggiore autonomia operativa sarebbero infondati, siccome il controllo democratico della pubblica gestione è in ogni caso saldamente assicurato al Consiglio comunale attraverso le competenze generali di esame ed approvazione dei conti e, in particolare, attraverso il conferimento delle precise competenze affidate alla Commissione della gestione e dall’introduzione dell’obbligatorietà della revisione esterna della contabilità.

b) delle deleghe ai servizi amministrativi
Una gestione efficace ed efficiente dell’autonomia comunale necessita di procedure e strumenti democratici in grado di responsabilizzare non solo gli amministratori comunali ma anche il segretario comunale. È innegabile come la figura del segretario comunale (o dei funzionari dirigenti nei Comuni di ampie dimensioni) sia vieppiù diventata significativa per il Comune. Questa figura professionale è chiamata ad un importante ruolo di gestione diretta e di coordinamento dell’apparato amministrativo del Comune, assicura la messa in esecuzione delle decisioni assunte dagli organi politici e gestisce il rapporto quotidiano con la cittadinanza e l’utenza.
Va inoltre considerato come il Municipio è sempre più oberato dalla trattazione di tutta una serie di problematiche minori di natura prettamente amministrativa, che comportano un notevole dispendio di tempo a scapito delle tematiche importanti. In tale ordine già la LOC del 2000 (art. 9 cpv. 4) ha recepito questa realtà, legittimando i Municipi a valutare la possibilità di delegare ai servizi dell’amministrazione talune facoltà decisionali d’ordinaria amministrazione, principio ora confermato, che vuole rispondere anche ai criteri di celerità per le esigenze dei cittadini.
Il conferimento della delega determina automaticamente l’assunzione di una maggiore responsabilità da parte del segretario, tanto che la decisione dei servizi amministrativi può essere oggetto di reclamo al Municipio: esso amplia in questo modo anche il sistema di controllo operativo dell’amministrazione, tutelando nel contempo il destinatario della decisione. L’allestimento dell’ordinanza di delega (strumento versatile e modificabile a dipendenza delle reali necessità e della preparazione dei funzionari) dovrà essere comunque oggetto di un serio e prudente esame siccome l’Autorità politica non vuole evidentemente spossessarsi dei propri poteri a favore dell’amministrazione.

c) altre modifiche
Senza evidentemente poter in questa sede essere esaustivi, l’occasione è inoltre meritevole per verificare l’eventualità di modificare il numero dei membri del Municipio o del Consiglio comunale, di rivedere (in alcuni casi finalmente!) gli onorari e le indennità ai membri del Municipio o del Consiglio comunale, specificare le norme per lo svolgimento delle sedute del Legislativo, aggiornare le Commissioni municipali, includere la possibilità di attribuire compiti pubblici a soggetti esterni, disciplinare l’ordine e la quiete pubblica secondo le attuali occorrenze e specificità, prevedere il finanziamento pubblico dei Gruppi politici, definire i principi delle collaborazioni intercomunali.
Il Regolamento comunale è di fatto la costituzione del Comune, uno strumento legislativo per il futuro stesso dei Comuni: l’occasione della necessità di una sua revisione merita di essere colta anche e in particolare per sfruttare tutte le possibilità date dalla nuova legge che permette ai Comuni di usufruire (autonomamente) di nuovi strumenti d’azione voluti per facilitare il lavoro degli amministratori comunali, ciò nel rispetto delle specificità di ogni singolo Comune.

Gabriele Serena
consulente per i Comuni